【天然气之夜】国家政策对天然气产业链的影响？

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编者按：10月27日晚，“天然气行业微信群”开展了第四十八期“天然气之夜”空中论坛。主题为：国家政策对天然气产业链的影响？此次论坛系与重庆石油与天然气学会合办，为重庆市科学技术协会、重庆市石油与天然气学会、西南石油大学、重庆科技学院、《天然气工业》杂志共同主办的第四届全国特殊气藏开发技术研讨会的一个组成部分。本期论坛主持人：伍荣璋，记录整理：徐士林。欢迎讨论留言，精彩发言也将整理成为政策咨询建议。

【论坛讨论实录】

天然气作为我国能源战略转型的重要组成部分，在当前治理大气污染、煤改气热点事件的背景下，备受人们关注。其实，国家相关部门在2015年2月到2016年10月间密集发布了关于天然气的一系列政策法规，这些文件分别涉及天然气领域的管网开放、供销合同、基础设施、价格机制、储气设施相关价格政策、页岩气规划等各个方面，是构建新形势下天然气监管体制的重要政策法律文件，政策文件的出台将会促进市场秩序的重建，深刻地影响产业链各环节的发展方式和发展布局，对中国天然气产业的可持续发展发挥重要作用。

一、相关价格政策、油气设施政策、气代煤、页岩气等政策

1、2013年6月，国家发改委发布了《关于调整天然气价格的通知》，针对天然气门站价格、存量气和增量气价格、居民用气价格提出了调整方案，由此拉开了天然气价格改革的大幕。

2、2014年8月，国家发改委又发布了《关于理顺非居民用天然气价格的通知》，适当提高非居民用存量气门站价格，进一步放开进口液化天然气(LNG)气源价格和页岩气、煤层气、煤制气出厂价格，在上游逐渐放开天然气价格管制。

3、2015年2月，国家发改委再次发布《关于理顺非居民用天然气价格的通知》，实现存量气与增量气价格并轨，理顺非居民用天然气价格，试点放开部分直供大用户供气价格。同年5月18日，国务院批转国家发改委《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》强调，要研究石油天然气体制改革总体方案，在全产业链各环节放宽准入。2015年的价格调整是我国价格改革中，首次大幅下调天然气价格。

4、2015年11月18日，国家发改委发布《关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知》，明确提出将非居民用气由最高门站价格管理改为基准门站价格管理，供需双方可以基准门站价格为基础，在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体门站价格。并规定暂不上浮，下浮不限，自2016月11月20日起最高可上浮20%。

5、2016年8月26日，国家发改委发布《关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知》，指出，目前一些地方仍然存在天然气供气环节过多、加价水平过高等问题，为加强天然气输配价格监管，降低下游企业用气成本，促进天然气行业持续健康发展，要求各省、自治区、直辖市发展改革委、物价局：全面梳理天然气各环节价格、降低过高的省内管道运输价格和配气价格、减少供气中间环节、整顿规范收费行为、建立健全监管长效机制。

6、2016年10月12日，国家发改委发布《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》。此举将改变我国长期以来缺乏明晰完善的天然气管输定价、监审与校核机制的局面，同时也沿着监管层既定的“管住中间，放开两头”天然气产业改革路线迈出了实质性的一步。

7、2014年2月，国家能源局的《油气管网设施公平开放监管办法(试行) 》和国家发改委的《天然气基础设施建设与运行管理办法》相继发布，对天然气管网等基础设施第三方公平开放做出了明确规定。但两年多来，仅有极个别接收站开放。总体来说，中国天然气主干管网省级管网和液化天然气(LNG)接收站这些中游基础设施，尚未真正实现向第三方公平开放。

8、2014年4月5日，国家发展改革委发布《关于加快推进储气设施建设的指导意见》，2014年4月14日，发展改革委《关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》进一步明确天然气销售、天然气基础设施运营和城镇天然气经营等企业的储气调峰责任，并从建设用地、资金安排、融资渠道、气量供应等方面不断加大储气设施建设的支持力度。

9、2014年11月，国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》第二十条指出，鼓励社会资本参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营，支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海LNG接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，控股建设油气管网支线。

10、2016年10月15日，国家发改委印发《国家发展改革委关于明确储气设施相关价格政策的通知》，进一步明确了储气服务价格、储气设施天然气购销价格的市场化改革举措。明确储气设施价格市场化政策，有利于调动各方面投资建设储气设施积极性，提高冬季市场保障能力；有利于引导下游企业降低冬季不合理用气需求，确保供气安全。同时也为倒逼体制改革进一步铺路。鼓励城镇燃气企业投资建设储气设施，城镇区域内燃气企业自建自用的储气设施，投资和运行成本纳入城镇燃气配气成本统筹考虑，并给予合理收益。用气季节性峰谷差大的地方，要抓紧在终端销售环节推行季节性差价政策，削峰填谷，利用价格杠杆提高城镇燃气企业供气积极性，并加强用气高峰时段需求侧管理。

11、2013年9月，国务院发布的《大气污染防治行动计划》明确提出加快燃煤锅炉、窑炉、自备燃煤电站的天然气改造。为提高天然气消费比重，方案提出了增加天然气供应、发展配套管网和储气设施等措施。到2015年、2017年，全国天然气供应能力将分别达到2500亿立方米、3300亿立方米。

12、2015年4月17日，在原有专项资金政策到期的情况下，财政部、国家能源局联合印发《关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知》(以下简称《通知》)，明确在“十三五”期间，中央财政将继续实施页岩气补贴政策，对已经开采利用、自备测量页岩气利用量设备的企业给予直接补贴，并对补贴额度做出相应调整，以进一步引导产业发展。

13、2016年9月14日，国家能源局印发的《页岩气发展规划（2016-2020年）》提出，我国2020年要实现页岩气产量达到300亿立方米，2030年实现页岩气产量800-1000亿立方米。专家表示，页岩气开发将有效带动交通、钢铁、材料、装备、水泥、化工等相关产业发展，吸引国内外投资，促进地方经济和国民经济可持续发展。

二、主要影响及建议

1、出台与新能源车同等力度的扶持政策。

天然气等替代燃料汽车，与汽柴油汽车相比，具有一定的环保性，目前发展已较为成熟，已形成了生产、储运、综合应用等完整的产业链。发展替代燃料汽车是减少车用燃油消耗的必要补充。2012年，国务院印发了《节能与新能源产业发展规划（2012-2020年）》（国发〔2012〕22号），明确规定“积极发展车用燃料制造技术的研发和应用，鼓励天然气（包括液化天然气）、生物燃料等资源丰富的地区发展替代燃料汽车。探索其他替代燃料汽车技术应用途径，促进车用能源多元化发展”。在标准体系方面，已制定出台燃气汽车相关国家标准和行业标准50余项，涵盖整车、发动机、车用储气瓶以及加气站、加气机等多个方面。目前，天然气汽车生产企业超过160家，2015年产量达18.6万辆，其中乘用车11.3万辆，客车4.6万辆、卡车2.7万辆。截至2014年底，全国保有量超过400万辆，覆盖33个省市，建成加气站6502座，其中CNG加气站4400多座，LNG加气站2000余座，发展规模居世界第一。总体来看，我国天然气汽车发展迅速，技术水平持续提升，形成了完整的产业链，产业链自主技术相对成熟，基本具备市场化发展基础。

2、出台天然气分布式能源扶持政策。

2011年10月，我国公布《关于发展天然气分布式能源的指导意见》公布以来，全国有天然气分布式能源项目获得了政策激励。2014年底，发展改革委、能源局和住建部联合印发《天然气分布式能源示范项目实施细则》，完善了天然气分布式能源示范项目审核、申报等管理程序。

在中央政策的鼓励下，各地纷纷出台相关细则。2015年起，长沙市每年安排预算资金3000万元用于天然气分布式能源项目及相关产业链的发展。发展天然气分布式能源，以提高能源综合利用效率为首要目标，以实现节能减排任务为工作抓手，重点在能源负荷中心建设区域分布式能源系统和楼宇分布式能源系统。包括城市工业园区、旅游集中服务区、生态园区、大型商业设施等，在条件具备的地方结合太阳能、风能、地源热泵等可再生能源进行综合利用。

中央提出，通过合同能源管理实施且符合《关于促进节能服务产业发展增值税、营业税和企业所得税政策问题的通知》(财税[2010]110号)要求的天然气分布式能源项目，可享受相关税收优惠政策。在确定分布式能源气价时要体现天然气分布式能源削峰填谷的特点，给予价格折让。建议要求各地尽快出台明确的扶持政策，以促进天然气分布式能源的发展。

3、尽快开放天然气上中游市场，实现资源市场多元竞争。

目前，城镇燃气行业面临着上游垄断经营、监管体系不完善、价格形成机制不合理等制约发展的问题，只有继续通过深化市场化改革才能得以解决。应坚持“放开两头、管住中间”的思路，放开上游生产环节的准入限制，消除非国有资本进入天然气上中游领域的壁垒，努力构建“X+1+X”的天然气产业链，鼓励多种资本进入勘探开采环节，自主开采，实现上游市场主体多元化，增加天然气供应量；

同时鼓励天然气自由贸易，多渠道进口天然气，实现上游气源多元化，扩大天然气供应渠道。建议允许除三大国有石油公司以外的经营主体从事气源业务，包括从国外进口天然气，还可通过减免关税等措施鼓励LNG和燃气的进口，扩大供应渠道，鼓励上游市场竞争；允许城市燃气等各类企业参与进口LNG，直接向煤制气、煤层气及页岩气生产企业购买气源。

4、尽快出台《城镇燃气管理条例实施细则》。

《城镇燃气管理条例》自颁布实施以来，各地在实践过程中均取得了较好的效果，但存在的问题也很多。比如，对市场准入条件虽有明文规定，但缺少实施细则，且各地掌握标准不统一，存在部分没有资质和运营经验的企业抢占地盘之后再高价倒卖的现象；燃气设施项目审批环节众多、程序复杂，个别项目需要一年甚至更长时间才能完成审批流程。例如，部分地区加气站建设项目需要办理十几项手续才能正式建设并投运。管道供气安全难以保护，由于多种原因，形成了占压燃气管线，乱搭乱建构筑物的状况；未经燃气管理部门许可，野蛮施工，随意开挖，燃气地下设施受到严重破坏的事故时有发生，给人民生命财产带来危害。

对此，建议尽快出台一套明晰的适应市场化要求的《条例》实施细则。各地政府也要根据具体情况制订符合当地发展的地方法规和实施细则，通过公正严明的执法和管理，规范城镇燃气行业的管理和企业经营行为。

感谢@七心海棠@烟台汇通燃气—张春玮 @张炜 市场CCHP  天津@彭知军业余观察等多位群友的观点。还有部分内容借鉴了 @北京燃气-吕淼的文章。

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